分子筛转轮技术拉动百亿市场 成VOCs治理新宠

这种整体化的理念也进一步贯彻到组织层面，体现为建立起专业化、集中化的政务数据管理机构（如各地的大数据局、政数局）以及数字政府运营中心（如各种政务大数据中心），它们为数字政府的平台化提供了组织基础。

本文以此为切入点，从分析法律上的不对称行政任务及其成因入手，重新发现了在评价行政职责的履行时被遗忘的作为可能性，并努力勾勒其体系。未采取相应措施的，仍承担原应承担的责任。

为了保障这些目标和任务的实现，规划通常会用一个专门篇章或者专栏设立一系列重大硬项目，对这些项目的投入及其建设成果的应用，构成了一定时期内行政机关履行相关领域职责的重要硬件保障。[26]其次，官员的认识能力只是影响行政机关认识可能性的因素之一，如决策信息系统、辅助决策技术、专家团队等，也会影响行政机关的认识可能性。[23]参见陈德敏、谢忠洲：《论行政公益诉讼中不履行法定职责之认定》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第1期，第59页。[30]政府能够将这种职能履行到何种程度，受许多因素影响，具有很大不确定性。四、引入作为可能性之后的履职评价 将作为可能性拉回行政机关履职评价的体系当中，至少要完成对如下三个问题的建构：对作为可能性的合理期待水平、判断作为可能性的依据、不（完全）具备作为可能性时的责任分配。

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法律规范体系是由以宪法为统帅的法律、法规、规章及其他规范性文件组成的规范等级体系。由于党政联合制发的规范性文件按照制定主体与规范属性，可以分为省级以上党委和政府联合制定的党内法规与各级党委和政府联合制定的其他规范性文件，所以需建立类型化审查标准。混合性党规说主张党政联合发文是党内法规与国家法律一体化的外在载体，是党内法规中一种特殊的混合性法规。为了规范党政联合发文，维护党内法规和党的政策的统一性与权威性，需将党政联合发文纳入党内规范性文件备案审查范围。

现行党政联合发布的规范性文件备案审查机制并不明确，导致制度实践中存在监督盲区。关于党政联合发文的性质，代表性的观点是单一属性说、混合性党规说与双重属性说。

党政联合制发的规范性文件的合宪性审查包括在形式上和实质上都要符合宪法，形式合宪性审查主要是考量制定程序是否符合民主正当与参与公开等宪法原则的要求，实质合宪性审查主要是文件内容是否符合宪法的精神、原则和规则确立的基本权利保护、国家机关权限划分等基本要求。尽管中央纪律检查委员会以及党中央工作机关与省级党委在级别上无法区分，但是前者是代表党中央领导某一方面的工作，其制定的党内法规在全党范围内普遍适用，所以前者的效力高于后者。另一方面，也要确保行政机关既在宪法法律范围内活动，又接受党的领导。在法治领域，必须特别注重法治系统论的观念和思维，坚持依规治党与依法治国共同推进、一体建设。

党政联合发文在党内法规系统和国家法律系统中均未受到明确的备案审查规则约束，实践中容易逸脱法治监督，导致权力滥用，亟待创建新的法治监督机制。其中，党的政治纪律是党首要的和根本的纪律，全党上下必须坚决服从。具体而言，在纵向上，中央、省、市、县各级党委以及党的基层组织均要开展备案审查。从规范属性上看，党政联合发文既属于党组织制定的党内规范性文件，也属于行政机关制定的行政规范性文件，具有规范党的领导与执政活动的党的规范性文件以及约束行政执法的法律规范性文件的双重身份，体现了党规与国法的双重属性。

在党政联合发文的常态化治理中，一方面，要确保党既依据党内法规管党治党，又依据宪法法律治国理政。在备案审查标准上，党政联合发文应按照党政合理分工的双轨审查模式，依据政治标准与法律标准分别进行审查，完善以党章为根本的党内法规制度体系和以宪法为核心的国家法律规范体系。

既然党政联合发文融合了党与政两个方面的复合属性，那么在党的机构与行政机关内部就都需受到各自权力系统的监督。对于地方层级的党政联合制发的规范性文件，应由省级人大常委会对其进行合宪性审查。

旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的根本要求，是中国共产党人最鲜明的本质特征。另一方面，有的行政机关利用党政联合发文逃避法治体系的监督和约束，可能损害行政相对人的合法权益。政党权力治理与政府权力治理均应遵循良法善治的制度化治理理念，依据政治标准与法律标准分别构建良善的政治规范体系与法律规范体系。然而，在党的制度体系建设中，各种制度规范的法治化与合规性水平还有待提升，尤其是以党政联合发文为代表的制度形态存在严重的监督困境，制约着制度治党与依规治党的能力和效果。例如，在佛山市南海区狮山镇人民政府与欧玉龙行政处理决定纠纷案中，狮山镇人民政府主张依据中共佛山市南海区委员会与区政府联合印发的南发〔2008〕11号文件认定非婚生子女不应具备农村集体经济组织成员资格，法院认为政府所依据的党政联合发文对被上诉人权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定，与上位法相冲突，不应予以适用。为了实现对党政联合制发文的有效监督，需遵循党与政两套权力系统内部制度的备案审查标准。

例如，2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，要求地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。坚持党的领导与依法治国有机统一，要求党政联合发文的法治监督工作，不可能脱离党的领导空谈法治，也不能违反法律空谈政治。

在备案审查依据方面，《监督法》第五章专门规定了规范性文件的备案审查，《地方组织法》规定了县级以上地方各级人大及其常委会对本级人民政府的监督权、地方各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府的领导权，《法规规章备案条例》要求省级人民政府建立备案审查制度，《法规、司法解释备案审查工作办法》要求地方各级人大常委会加强对地方政府规范性文件的备案审查。党政联合发文必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为科学指引，充分发挥习近平法治思想的引领作用。

既然党政联合制发的规范性文件应受到人民的监督，那么在党政联合发文的多元备案审查系统中，由人大常委会主导党政联合发文备案审查的协调程序就具有合法性基础。也就是说，适当性审查的主要内容包括符合现实情况与符合比例原则两个方面。

加强党政联合发文备案审查机制的系统性、整体性与协同性，才能实现党内监督与党外监督相互配合，促进依规治党与依法行政协同运转，从而最大限度将党政联合发文的制度优势转化为治理效能。在审批阶段，党政联合发文应提交专门的法制机构进行事前审核，通过民主集体讨论与相应的会议审议批准。于是，在党内法规体系中，就形成了以党章为最高位阶，以中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规为先后顺位的等级秩序。政治和行政的性质和职责各不相同，二者分别代表政权和治权，政治机构行使国家执政权，行政机关行使国家行政权。

于是，在党政联合发文有效规制党内事务和党外事务的过程中，通过党内监督和党外监督的有机结合，实现党政联合发文的规范化发展。但是各个备案审查系统之间的标准如何分配，则是实现党政联合发文法治化的关键所在。

根据《备案审查规定》等的规定，党政联合发文备案审查的政治性标准可从四个方面展开。我国的备案审查制度由国家层面的备案审查制度与政党层面的备案审查制度共同构成，前者旨在监督法律法规等规范性文件是否与上位法相抵触的问题，后者旨在监督党内法规文件是否与上位党内法规制度相一致的问题，两套备案审查制度并存于党政联合制发的党内法规范监督体系中。

首先，党的领导是政治保障。在备案审查方式方面，根据备案审查启动的程序和条件差异，可以分为依职权审查与依申请审查。

我们党作为马克思主义政党，有着鲜明的政治理想和政治立场，其中最根本的一条就是坚持中国共产党领导和中国特色社会主义制度。由于党政联合发文融合了党的机构与行政机关、党的意志与行政执行、党内规范与法律规范等内容，体现了党政联合发文的多元属性，导致法治化监督难题。在理论逻辑上，政治与行政遵循职能分工负责的运行机制与监督原理。（二）双轨统合的运行程序：党的领导与人大主导的协调机制 为了减少党政联合发文不同备案审查系统之间的矛盾与分歧，需在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制，实现多重备案审查标准之间的衔接联动。

（二）理论逻辑：政治与行政分工负责的监督原理 党政合署是顺应国家治理现代化的组织法应对方式，促进党的机构与政府部门合并管理，能够有效发挥政治机构与行政机关的职能作用，合力提升执政党的执政能力和政府的行政能力。超越权限是指规范性文件制定机关超出自身职权的界限范围，对法律未授权的事项作出规定。

政党法规与国家法律遵循合理分工的规范性原理，在事务范围上，党规调整党务，国法调整国务。而且全国人大及其常委会作为代表人民行使权力的最高权力机关，具有监督宪法和法律实施的最高权威。

党的全国代表大会是党的最高领导机关，其通过的党章具有最高效力，是党的根本大法。党的十八大以来，在全面推进依法治国的同时，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强党纪党规建设，坚持加强制度治党和依规治党，统筹推进依法治国与依规治党。